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La intervención del Estado en la Economía

La intervención del Estado en la Economía

La intervención del Estado en la Economía

El mercado como mecanismo de asignación de recursos en una economía encuentra respaldo teórico en los modelos desarrollados por las escuelas de pensamiento económico clásica y neoclásica. Su desarrollo teórico partía de los supuestos de competencia perfecta:

  • Atomización del mercado. Numerosos agentes y de pequeño tamaño sin poder de mercado.
  • Información perfecta en manos de los intervinientes.
  • Producto homogéneo, con idéntica capacidad para satisfacer una determinada necesidad.
  • Libertad de entrada y salida para oferentes y demandantes.

Bajo estos supuestos, los economistas clásicos y neoclásicos defienden que la libre confluencia de los intereses individuales de productores y consumidores, a través de la oferta y la demanda, resulta en asignaciones eficientes de recursos. Sin embargo, las economías del mundo real no se ajustan al mundo idealizado de la “mano invisible” y la competencia perfecta, y eso da origen a una serie de ineficiencias, los llamados fallos del mercado.

La crisis tras el “crack” de 1929 es considerada, por muchos historiadores, un punto de inflexión en el pensamiento económico que supuso el cambio de paradigma a favor de la intervención estatal para corregir los desmanes del mercado. Ganaron fuerza las críticas al libre mercado por parte de economistas keynesianos que encontraron, en los fallos del mercado, argumentos de peso para defender dicha intervención. Podemos destacar los siguientes fallos del mercado:

  • Competencia imperfecta. Son frecuentes los mercados donde los agentes, lejos de estar atomizados, acumulan importantes cuotas de poder y capacidad de influencia en el mercado. Monopolio, monopsonio y oligopolio son algunas de las formas en las que puede estructuras el mercado y que fueron estudiadas en profundidad por economistas como Joan Robinson o Edward Chamberlin en la década de los 30 del s. XX.
  • Externalidades. Este concepto, propuesto por un economista llamado Arthur Pigou, se define como el impacto que una actividad económica tiene sobre terceros no implicados en un intercambio y que no queda reflejada en el precio. Este impacto puede ser positivo o negativo, generando una externalidad positiva o negativa, respectivamente. La consecuencia es que la cantidad de equilibrio determinada en el mercado se aleja de lo deseable: es inferior en el caso de las externalidades positivas y superior en el caso de las negativas al no tener en cuenta los beneficios y costes sociales.
  • Existencia de bienes públicos. Los bienes públicos se caracterizan por la no rivalidad y no exclusión en su consumo. La no rivalidad supone que el consumo de un individuo no implica una merma en el consumo para el resto o, visto de otra forma, que el coste marginal de satisfacer a una persona más es cero. Ejemplos recurrentes en muchos manuales de economía son los faros en el mar o los parques públicos. La no exclusión y no rivalidad facilitan la aparición de consumidores parásito, “free riders” en la literatura económica inglesa, que evitan hacer el pago por el uso de los bienes puesto que ya están siendo soportados por el resto. La consecuencia es que, o no ser producen, o se producen en cantidad insuficiente puesto que no es rentable para las empresas.
  • Inestabilidad cíclica. Las economías de mercado se ven afectadas con regularidad por ciertos vaivenes o fluctuaciones en la demanda y la oferta. En su evolución se alternan fases de auge, recesión, depresión y recuperación, que alejan a la economía de su senda potencial y que tienen como consecuencia altos niveles de desempleo. Desde el punto de vista de J.M. Keynes y sus acólitos, estos vaivenes justifican la intervención correctora del Estado con medidas anticíclicas.
  • Equidad y justicia. Aun en condiciones de competencia perfecta y en ausencia de los fallos anteriores, las asignaciones determinadas por el mercado y el sistema de distribución por rentas puede que sean eficientes, pero ello no implica que sean deseables desde este un punto de vista social.

Como refería al principio de este apartado, los fallos mencionados invitan a pensar acerca de la necesariedad de intervención por parte del Estado; acerca de la necesidad de un agente económico que corrija, o al menos acerque, las soluciones que da el mercado, a los niveles óptimos de bienestar. Los estudios en este terreno han ganado tanta importancia que acabaron por conformar una rama de estudio propia dentro de la Ciencia Económica, la Economía del Bienestar.

Funciones del Estado

Las funciones a desarrollar por el Estado o el sector público como agente económico son las siguientes:

A.   Función reguladora.

El Estado es el encargado de establecer un adecuado marco regulatorio, fijar las reglas del juego a las que deben someterse los agentes económicos. Tanto los partidarios del “laissez faire” como de la intervención asumen la necesidad de la función reguladora del Estado, aunque, obviamente, con diferentes niveles de intensidad. Para los partidarios del libre mercado la función reguladora del Estado debe quedar limitada a la protección de los derechos de propiedad y cumplimiento de los contratos.

B.   Función estabilizadora o anticíclica.

Para los economistas de corte keynesiano, el sector público debe evitar que la economía se distancie lo menos posible de su senda potencial y de los niveles de pleno empleo. Para ello deben prestar especial atención a los niveles de producción nacional y demanda agregada, los precios, y el empleo. En fases de recesión debe actuar compensando las caídas de la demanda para aumentar los niveles de producción y empleo. En las fases de auge y recuperación debe actuar conteniendo la inflación y evitando desequilibrios para conseguir un crecimiento sostenible. El papel del Estado es, por tanto, suavizar las fluctuaciones y efectos de estas en el bienestar de los miembros de la sociedad.

C.   Función asignativa.

El Estado debe intervenir buscando la eficiencia, corrigiendo externalidades, limitando el poder de mercado o en la provisión de bienes y servicios públicos. En definitiva, evitar el despilfarro de recursos, promover el máximo aprovechamiento de estos y satisfacer las necesidades que el sector privado no alcanza satisfacer.

D.   Función distributiva.

En el sistema de mercado, la distribución de los rendimientos de la producción recae sobre el sistema de rentas en el mercado de los factores productivos. La remuneración de cada factor productivo equivale al valor de su productividad marginal. Pero esta distribución puede no ajustarse a lo que la sociedad considera justo o correcto. La redistribución de la riqueza puede considerarse entonces como necesaria para mantener la cohesión y paz social, y la equidad e igualdad de oportunidades.

¿Con qué medios cuenta el Estado para intervenir?

Toda sociedad, enmarcada en tiempo y espacio determinado, persigue la consecución de unos fines que pueden ser definidos en términos tales como el bienestar material, igualdad, seguridad, orden, etc. Dichos fines se concretan en una serie de objetivos que podemos diferenciar entre sociales y económicos. Para alcanzar estos objetivos el Estado cuenta con una gran variedad de medios e instrumentos, variables que puede controlar o sobre las que puede influir para generar los efectos deseados. El plan de acción sobre estas variables es denominado política económica. Según el ámbito al que se oriente, puede distinguirse entre políticas microeconómicas o políticas macroeconómicas. Las más importantes son las siguientes:

  • Política fiscal.
  • Política monetaria.
  • Política cambiaria y comercial.
  • Políticas de oferta, rentas y control de precios.

Explicaré sus características principales en los siguientes subapartados.

A. Política fiscal

Consiste en influir sobre los gastos e ingresos públicos, así como sobre el nivel de endeudamiento, con la finalidad de promover el crecimiento económico, reducir los efectos del ciclo y mejorar la distribución de la renta y la riqueza.

La Gran Depresión que siguió al crack de 1929 supuso un antes y un después en la perspectiva sobre el rol del Estado en la economía. Las ideas de J.M. Keynes, publicadas años antes y en su obra de 1936, Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, ganaron un protagonismo que se materializó en el New Deal llevado a cabo en EEUU de la mano de F.D. Roosevelt entre los años 1933 y 1938.

La aplicación de políticas fiscales ha sido una constante desde entonces, pero con aún más importancia en tiempos de crisis, como la financiera de 2008, que en España se trató de combatir con el discutido Plan E, o la pasada pandemia que, sin duda, puso a prueba el ingenio y las capacidades de los gobiernos nacionales y supranacionales.

Cuando el objetivo perseguido por la política fiscal es la estabilización y modulación de las fluctuaciones del ciclo económico se distingue entre:

  • Acciones discrecionales. Acciones ad-hoc con la decidida intención de afectar a variables concretas. Suelen presentar el problema del alargado tiempo de tramitación, el llamado por J. Buchanan, retardo interno, lo que en muchos casos supone una merma en su capacidad estabilización. Son los programas de obra pública, proyectos de empleo, variaciones de impuestos, etc.
  • Estabilizadores automáticos. Como su nombre indica son medidas que no suponen un cambio la política fiscal, sino que mecánicamente reaccionan reduciendo la intensidad de las fluctuaciones. Por ejemplo, las prestaciones por desempleo y otras transferencias, programas asistenciales, etc.

Dicho lo anterior, es preciso puntualizar que la política fiscal no es una política exclusivamente anticíclica, sino que tiene grandes efectos a largo plazo en sus funciones asignativa o redistributiva mediante la provisión de bienes y servicios públicos, por ejemplo. Como ejemplo actual en este sentido podemos mencionar el que se ha dado en llamar Next Generation EU, un enorme fondo de 750.000.000.000 € para financiar un conjunto de medidas con el que se pretende impactar sobre la estructura económica y productiva, capacitándola para hacer frente a los retos que supone el ya evidente cambio climático.

En España

En España, la política fiscal se canaliza en su mayor parte a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado que debe ser aprobada cada año, aunque en ocasiones se ha visto demorada ante la falta de acuerdo entre las fuerzas políticas presentes en el Congreso. Es una ley de carácter ex ante ya que recoge una previsión de los ingresos y gastos públicos para el siguiente ejercicio. En función de la previsión de ingresos se determinan las diferentes partidas de gasto.

→ Ingresos públicos.

La Hacienda Pública es la depositaria de los derechos de cobro para el sustento de las cuentas públicas que responden a la siguiente tipología:

  • Tributos. Suponen aproximadamente el 50% del total de ingresos públicos. Su pago es obligatorio y pueden ser de alguno de los siguientes tres tipos:
    • Impuestos: Son derechos de cobro sin contrapartida. El hecho imponible es la realización de actividades económicas o que pongan de relevancia la capacidad económica. Dependiendo de si tienen en cuenta o no la capacidad económica del individuo se distingue entre impuestos directos e indirectos. También se distingue entre progresivos y proporcionales en función de si el tipo impositivo aumenta con la base imponible o es constante.
    • Tasas: tienen como contrapartida el uso o disfrute privativo de un bien o servicio público.
    • Contribuciones especiales: el hecho imponible es el aumento de patrimonio del individuo como consecuencia de una actuación u obra pública.
  • Rendimientos procedentes del patrimonio, como puedan ser alquileres públicos o beneficios de empresas públicas.
  • Rendimientos de operaciones de endeudamiento, generalmente deuda pública de otros estados.
  • Otros ingresos, entre los que están las enajenaciones de bienes públicos.

→ Gastos públicos.

En cuanto a los gastos, la Ley General Tributaria 58/2003 los clasifica en base a tres criterios:

  • Funcionales o por programas, en función de la finalidad y objetivos perseguidos.
  • Orgánicos, en función del ente que realiza el gasto: administración central, corporaciones locales, etc.
  • Corrientes, de capital o financieros, en función de su naturaleza económica.

B. Política monetaria

Consiste en la acción directa y deliberada, por parte del Estado, sobre la cantidad de dinero en circulación, sea mediante el interés o mediante la inyección y absorción de liquidez. Desde el 1 de enero de 1999, el agente encargado de aplicar la política monetaria es el SEBC, Sistema Europeo de Bancos Centrales, formado por el BCE y el resto de bancos centrales de países miembros de la Unión Europea.

Su objetivo primordial es mantener la estabilidad de precios para favorecer el crecimiento económico y proteger el empleo. Mantener una moderada inflación es clave para que los individuos puedan planificar su consumo e inversión y, por ello, desde 2003 se ha mantenido un objetivo inflación del 2%.

En España …

En España, la política monetaria se diseña desde el BCE o Banco Central Europeo desde nuestra incorporación al Euro. Los instrumentos con los que cuenta el BCE para actuar sobre la cantidad de dinero en circulación son los siguientes:

  • Operaciones de mercado abierto. Consisten en la inyección de liquidez por diferentes medios como la subasta de activos financieros a un tipo de interés de referencia, compra de deuda soberana, etc.
  • Facilidades permanentes. Gestionadas por los bancos centrales de forma descentralizada con el objetivo de facilitar o absolver liquidez y controlar los tipos de interés del mercado a un día.
  • Mantenimiento de reservas mínimas. Se impone a las entidades de crédito un coeficiente legal de caja, también conocido como multiplicador bancario, que tiene un efecto directo sobre su capacidad de crear dinero bancario en base a los depósitos que reciben. En enero de 2012 dicho coeficiente pasó del 2% al 1%.

C. Política cambiaria y comercial.

Consiste en el control de aranceles, contingentes y tipos de cambio con el objetivo de influir sobre las exportaciones netas, es decir, la diferencia entre el valor total de las exportaciones y el de las importaciones. Se trata de aumentar este saldo comercial para conseguir un superávit o al menos reducir el déficit.

Las políticas cambiarias y comerciales varían mucho de unos países a otros puesto que se ven muy determinadas por el carácter más o menos proteccionista del país en cuestión y de que éste posea ventajas competitivas frente a otros países. En nuestro caso es competencia exclusiva de la Unión Europea que determina las medidas a tomar para el ámbito comunitario. En los últimos años ha sido muy debatida por varios aspectos que han afectado a España directamente. Un primer asunto fue la implantación de aranceles a la aceituna negra por parte del gobierno estadounidense de Donald Trump, medida que fue abolida por el gobierno de Joe Biden. Otro asunto muy debatido ha sido el acuerdo comercial sobre cítricos con Sudáfrica, al que acusan de poner en peligro una de las principales exportaciones agrícolas españolas.

C. Políticas de oferta, rentas y control de precios.

Su objetivo es influir sobre la oferta agregada, distribución de la renta y estabilidad de precios a través del control salarial y fijación de incentivos que aumenten eficiencia o la implantación de mejoras tecnológicas. En el caso concreto de las políticas de precios encontramos un ejemplo de gran actualidad en la fijación, por parte del Gobierno de España en 2020, de precios mínimos en origen para los productos agropecuarios y la prohibición de la venta bajo coste que llevaban a cabo la práctica totalidad de distribuidoras.

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